阎凌云委员代表九三学社台州市委会的发言
——加强公共财政监督? 构建“阳光财政”

??? 社会主义市场经济的不断发展使财政收入不断增加，为公共工程建设和公共产品供给创造了良好的物质基础，由此带来公共财政支出规模的逐年扩大。但目前，由于各种原因，公共财政监督存在着许多问题。
??? 一、公共财政监督无实质性手段
??? 在现代社会文明制度下，除了一些涉及到国家安全的信息之外，一切财政信息都不应对公众保密，这也是公共财政的要义。所谓“公共财政”，是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。在公共财政下，政府的所有开支都要由预算公共资金统一安排，公开透明，是公共财政的本质性要求。纳税人有权利知道政府把钱花到了什么地方，钱花得是不是合理。
??? 然而目前，政府每年花了多少钱，怎么花的，这些问题皆属于“政府机密”。政府开支，除了预算内支出外，还有预算外支出和制度外支出，预算内的是看得见的，预算外支出和制度外支出是指各单位未纳入国家预算的，这部分资金是看不见的。政府预算外收支情况,依然是个谜团。搞不清楚的谜太多，比如政府负债,包括直接借债，也包括担保借债，总盘子有多大，算不清楚。而政府负债,仅仅是预算外收支的一小部分而已。整个预算外收支的情况,第一不公开、第二口径不统一，根本厘不清。现在每年在两会上报告的预决算情况，仅仅是增值税、营业税、所得税等地方政府税收收入和少量非税收入。2006年台州市全年财政收入175亿。但这个数字仅仅是政府每年总收入的一部分,更大头的,是预算外收入。政府非财政性收入，具体说来，就是国有资源收入，比如土地出让收入，包括非税收收入；比如养路费、公用事业附加费等等；还包括政府直接掌握的预算外收入等等；比如国有企业的盈利，公安、交通等部门的罚款收入,以及车牌税收入等等。现在的情况是凡是怎么收钱是做到政务公开,走进税务局一看,哪项收多少,告示上写得明明白白，但是怎么用钱却不公开。
??? 二、政府负债过重，隐藏着极大的风险
??? 政府为搞建设、办教育借点钱，和老百姓买房子、看病借钱一样，本是很正常的。问题在于，一些地方政府虽负债累累，却债多不愁。上届政府借的钱让下届政府还，而下届领导因为债更多所以更不发愁，况且还可以欠银行的钱，赖成不良贷款，最终由国家注资剥离。问题更在于，政府负债率的最高限度是多少，目前并没有一个明确的限定；负债率超过多少就存在风险，也没一个统一的说法。 　
??? 值得关注的是，目前在地方干部考核工作中存在“重硬件、轻软件，重物质业绩、轻财务考核，重资金投入、轻效益评价”等弊病。很多地方政府领导在举债时往往无后顾之忧。但问题是，谁来保证这些地方政府能够偿还债务，避免陷入借新债还旧债的境地？?
??? 因此，我们建议以加强公共财政监督为抓手，构建“阳光财政”，确保财政收入取之于民，用之于民，实现经济和社会效益的最大化。为达到这一目标，建议如下:
??? 一、建立科学的公共财政和预算管理监督体系
??? 将财政预算向公开、公平、公正、透明推进，打造阳光财政。（一）预算要面向公众，要通过多种渠道进行全过程公示。像村务公开把村级财务向村民张榜公布一样，将财政预算的编制、审查、执行和决算在传媒上公布，使其收支行为从头至尾置于立法机关和社会成员的监督之下。（二）公平合理分配财政资源，优化财政支出结构转变政府职能，有所为有所不为，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须介入。（三）彻底取消收支挂钩。切断各职能部门的行政、执法同其经费供给的直接联系，从根本上铲除以权谋钱，以权换钱等腐败行为的土壤。（四）构建符合公共财政支出的框架，使财政支出向社会公共事业倾斜，向弱势群体倾斜。制定那些与市民生活密切相关的公共财政和预算时，要广泛征集各方意见，设立包括财政监督机构相关人员在内的重大项目决策专家顾问团，对项目的可行性与合理性以及相关细节问题（如项目资金来源、借款偿还能力等）进行充分论证，控制项目数量，确保有限的财政资金实现社会公共利益最大化，并尽可能减少因项目决策失误带来的损失。
??? 二、以市场为导向，真正按投资法人责任制办事
??? 从可持续发展的战略出发，拿出一些公益性项目的管理和维护工作，面向社会公开招标后承包给有经营管理能力的企业，降低财政开支，建立良性的管理体制，对涉及区域内经济或生态环境需要的一些项目，应理顺管理体制，打破条块分割、互相抵消力量的管理机制，按照高效统一的原则，让其归口同一主管部门，让一个婆婆管到底。切实转变政府职能、凡是有经济效益潜力的基础设施和生产性项目，政府应全部地毫不保留地推向市场，使得私人资本顺利进入这些投资领域。只有真正建立建设项目法人责任制，才能从根本上解决形象工程、烂尾工程的问题。?????
??? 三、加强过程管理，强化财政支出监督
??? 建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查，并将此项工作纳入制度化轨道。实施事前控制和过程监督，继续对财政支出资金，尤其是对重大项目财政支出资金，可以通过财政、审计等有关部门组成联合督查组定期进行专项检查，及时发现存在的问题并要求其纠正，真正将政府资金的运作置于阳光之下，确保财政资金专款专用和取得实效。增收节支，严格体制建立全口径的政府负债管理，统筹安排，长远规划，建立政府偿债基金；增收节支，增加财力储备；完善投资决策机制，政府投资要量力而行，防止投资建设的步子迈得太快，严格控制人员膨胀，防止由此带来的经费压力。
??? 四、合理控制政府负债规模，防范运行风险
??? 尽快建立政府投资绩效评估体系，对全部政府性资金进行审计监督或者对全部政府性资金进行绩效审计。加大对项目决策责任追究制度，对财政支出的经济性、效率性、有效性进行全面的评价，发挥广大民众和新闻媒体的监督作用。
　　一是建立重大投资项目评审机制。每年政府重大投资项目出台的前半年（至少是三个月），抽调有关专家学者组成评估团，对项目的可行性进行再评估。二是通过媒体，让广大群众参与讨论，凡有价值的意见可用评奖等方式以调动群众参与的主动性和积极性。三是各级审计机关每年都要对政府投资结果进行审计监督。审计的重点是权、责是否一致，投资效益是否优化，是否有损失浪费和渎职行为等，在关注预算执行情况的基础上，重点关注专项资金的使用绩效。把工作重点放在对预算内的专项资金的绩效审计上，并可以“以现行的法律法规和人们共同认知的标准”进行评价，也可以通过设定明确的目标进行绩效评价。其他政府可用财力（包含基金、预算外收入、政府负债的当年可用部分等）在关注资金征收、管理、使用的真实性、合法性的基础上，重点关注资金使用的绩效或者资金使用的安全。并定期分批向社会公布政府投资项目的审计结论。
??? 同时，还应严格监管政府债务的使用和清偿，健全政府债务清偿责任制度，明确偿债责任人。同时，对于那些盲目铺摊子、上项目，造成决策失误和经济损失的政府负责人，应当追究其责任。如此多管齐下，才能有效遏制政府债务过度膨胀，避免一些地方政府因盲目举债。应出台措施，对政府债务实行总量控制、风险控制，针对政府负债率设置一根“高压线”，不论其举债理由多么充分和堂皇，也不允许其触碰这根“高压线”。
??? 五、以申报国家综合配套改革试点为契机，试发行地方政府债券
??? 采取这样的做法，一是可以借机明晰地方政府资产负债的实际情况，防止债务体外循环和资金的体外循环，消除地方官员利用预算外资金进行暗中“寻租”的现象；二是可以增强地方财务的民主性；三是可以建立地方债券的评价系统，形成不同地方的债券利率，并推动地方债券市场发展，形成有竞争性的地方债券市场，并鼓励地方之间的投资者“用脚投票”。现在彻底公开预算外收支情况确实有难度,可探索成立非税收入局,把非税收入统一起来。

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发言人工作单位和主要职务??????????????????????????????? 界别
九三学社台州市委会副主委????????????????????????????? 九三学社