张赛挺委员发言

　　中共十八届三中全会《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市，同权同价。这为我市农村土地制度改革腾出了巨大空间。按照《决定》要求，积极推进农村经营性建设用地的流转具有十分重大的意义:
　　一是有利于增加村民财产性收入。村民可以通过转让、联建、出租等方式从流转中直接获取收益，有利于村民创业创新，促进财富增长，提高其购买力，拉动内需。
　　二是有利于城乡社会一体化发展。城乡二元结构是影响社会经济健康发展的重大障碍，必须采取有力措施尽快扭转这种局面。农村经营性建设用地流转可以城乡互动，以城带乡，利益互补，促进城乡经济社会发展一体化的实现。
　　三是有利于加快新农村建设。农村经营性建设用地流转势必会使城市大量资金流向农村，通过村民自建、开发商或者城市居民购地自建、联合建设等，促进新农村、小城镇建设。同时城市资本参与农村建设，可以改变过去房屋呈院落式、扁平化、占地较多的状况，推动公寓式农民住宅建设，有利于土地资源节约利用，美化农村环境。
　　四是有利于壮大集体经济。除了村民自用的宅基地之外，还有农村公共建设用地，这部分用地实现确权流转后，将有效地增加村集体收入，可以用这部分收入改进农村基础设施建设，改善农村环境，增强集体凝聚力。
　　当前体制下，城镇土地的定位主要在于开发和建设，而农村土地主要用于农业生产，在建设用途上只用于兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业和建造农村村民住宅（俗称宅基地）。但在现行政策框架下，农村的建设用地如宅基地及其附着物房屋的流转受制颇多，不能转化为市场资本。随着城市化进程的加快和经济的快速发展，城镇开发建设向农村要土地的需求越来越大，现有的土地征收制度虽然可行，但在实施过程中遇到许多问题和争议，被征地村民的利益受到严重侵害，造成社会矛盾激化，影响土地流转效率。
　　通过赋予村民对建设用地更全面的占有、使用、收益等权利，并实现基于这些权利而延伸的抵押担保权，盘活村民的宅基地等资产，允许村民通过转让、抵押、出租、交换、联合建设等多种形式流转资产，加大村民在土地流转中的收益比例，激发村民流转土地的动力。为此建议:
　　（一）重在规划、加强管理、集约用地。我国土地管理法赋予农村建设用地使用权都是建立在规划的基础上，在不违反耕地红线的条件下，政府在农村经济建设规划上要创新机制、寻找机遇。一是以发布地方行政管理办法的方式，适当明确和细化乡镇企业的具体范畴，发展村镇实体经济。以广东为例，其管理办法规定的农村建设项目用地范围包含了兴办的各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业，股份制企业，联营企业等。二是突破宅基地传统的“一户一宅”规划模式。通过类城镇化的住宅规划，将村民的宅基地指标统一归集起来，通过规划小高层建筑或者高层建筑，来减少每户人均占用宅基地土地面积，而把多出来的土地指标用于对外流转，收益由村民共享。
　　（二）完善农村建设用地确权颁证制度。鉴于当前农村住宅建设挤占农地、权属不清等现象较为普遍，应重点完善农村宅基地确权颁证制度，通过核发集体土地使用权证和房屋所有权证，明晰产权，实现农村土地利益与城市土地利益同权。如此，村民的住宅才可依法进入市场流转、出租或者抵押，“不动产”变成“动产”，资产变成资本。
　　（三）建立规范的农村建设用地流转市场。在政府主导下，以乡镇一级为基础平台，建立农村建设用地流转交易服务中心，指导办理流转手续，协调处理各方面的关系，并鼓励金融机构在此平台上参与村民宅基地、村集体公共用地、乡镇企业用地的抵押放贷业务，逐渐形成一个合理流转的农村土地市场，建立、健全市场形成机制，保障村民利益。
　　（四）合理解决小产权房的遗留问题。除了坚决拆除未经规划超标准违建的小产权房外，在农村集体建设用地产权明晰的前提下，应通过市场化手段发展合规的农村集体建设用地住宅开发，保障村民获得合法合理的收益，打击私自兴建小产权房获取非法利益。用市场化而非行政化方式解决小产权房问题，应该是成本最低、社会和谐程度最高的解决方式。
　　（五）制定收益分配和监督政策。对于流转收益，政府应该少收取或者不收取，同时防止强势群体侵害弱势群体的利益。比如，规定集体土地（特别是宅基地）流转收益中集体与农户（集体经济成员）的分配比例，防止个别村以各种理由给村民少分或者不分钱款，减少纠纷，化解矛盾，平衡各方面的利益诉求。
　　（六）建立农村建设用地使用权的回收和回购制度。防止耕地流失，尽可能地恢复和增加耕地。如村民进城务工、“农转非”等原因已在城镇居住，或宅基地上无建筑物甚至长期废弃，农村集体组织可回收本村的宅基地使用权，用于恢复耕地，也可集体组织自己使用。